美SEC专员:制定加密监管规则,为时未晚

2021-10-14 11:27:58 浏览:10 收藏

10月8日,素有“加密妈妈”之称的美国证券交易委员会(SEC)委员Hester Peirce在Texas区块链峰会上发表演讲。她从加密世界和“狂野西部”的类比谈起,反思了SEC一些对美国加密市场监管的政策和当下监管的合理尺度。

Peirce认为,在这个粗旷、野蛮但生机勃勃的加密世界,充满了财富、机会和各种冒险,这个生态本身会逐渐形成了自己的监管规则。而且显然,政府简单粗暴的监管是不适用于诡谲多变的加密世界的。SEC如果出于保护投资者利益的角度严格监管,把人们挡在“狂野西部”之外,事实上是一种“更为暴虐的暴政”。

链捕手将Hester Peirce的演讲全文整理如下:

必须首先声明,我在Texas区块链峰会上的发言谨代表我个人观点,而不代表证券交易委员和其他委员。

然而,Gensler主席把加密宇宙称为“狂野的西部”的习惯性叫法引起了我的注意,他并不是唯一一个将加密领域称为“狂野西部”的人。所谓的“狂野西部”,代表的是一个无法无天的地方,一个反应最好、道德最差的枪手和以牺牲他人为代价获胜的社会。

韦氏词典将“狂野西部”定义为“暴力、无法无天的边境时期的美国西部”。政府进入这种环境来建立某种秩序,似乎是不费脑子的事。但今天,我想对“狂野西部”和加密监管的方向提出不同的看法。

过去,美国西部召唤着那些不满于古板陈腐的东部社会的人们,他们希望投身于一个更有希望的地方去建设新的未来。西部边疆容纳的是爱冒险的人、边缘人、理想主义者、自由思想者和躁动者的地方。

我来自美国俄亥俄州,这里曾经是东部沿海各州的人眼中的西部。来自康涅狄格州的人们离开了人口相对密集、秩序井然的家乡,带着远大的梦想向西部迁移,来到这个美丽而富饶的地区,但这个地区也充满了危险、失望和困境。

正如《西部保护区:俄亥俄州新康涅狄格州的故事》(The Western Reserve: The Story of New Connecticut in Ohio)中描述的那样,西部生活一开始很艰难:“在前四分之一个世纪里,情况非常糟糕,如果没有交通系统的建设和货币的供应,就不可能有任何改善。” 这些故事的的确确在发生,Moses Cleaveland和他的同伴们去考察荒野,支撑着第一批定居者在林中空地上度过艰苦岁月的进取心和无穷的精力从未动摇过。这种精神和能量,成为俄亥俄州繁荣的工业、教育和文化中心的基础。

正如麦卡洛解释的那样,对这些移民来说,与美国东部相比,西部提供了希望和承诺:自革命战争结束以来,前所未有的金融恐慌笼罩着这个新国家。政府的资源和信用已经耗尽,国家发行的货币几乎一文不值,贸易陷入停滞,农民因债务被监禁。事实上,战后严重的经济萧条比战争持续的时间更长。但在西部,却有前所未有的资源,广阔和富饶的土地。西部是机会,西部是未来。

在没有正式政府的情况下,西部似乎并不像传说中的那样荒凉和野蛮。市场确实提供了有效的保护和仲裁机构,无论是作为正式政府的完全替代,还是作为正式政府的补充。

历史不允许我们看到这些个体作为如何随着时间的推移去演变,以迎接新的挑战,因为正如Morriss指出的那样,“一旦西部有了财富,政府的到来就不可避免。”同理,在加密领域也是不可避免的。

现在让我们把注意力转向加密前沿,就像狂野西部,乍一看似乎很狂野:这里有很多编码者、投机者和小贩,这个新西部也有协议间和内部的斗争,有共患难和共同成功而建立的友谊,有个性、激情、梦想、艰辛、壮观的失败和享受非凡的胜利。

但就像过去的西部一样,秩序和纪律是一直存在于所有的坎坷和动荡中。因为加密是建立在代码之上的,所以代码本身就是行为的监管者。但加密也建立在人的基础上,这些人不仅通过不受约束的公共对话,还通过使用或不使用协议来相互问责。协议用户、竞争对手、漏洞赏金猎人和老练的怀疑论者监视协议,以寻找集中化的迹象、容易被泄露的管理员密钥、速度慢、成本高、安全性松散等等。

系统中断、竞争激烈、内幕交易事件或代码中暴露的缺陷,都会引发一场不可避免的风暴。去中心化社区共同寻找突发问题的解决方法。尽管还有更多工作要做,但这些合作和竞争的纪律机制有助于清理加密领域的问题。自我监管和加密社区持续要求政府监管机构表态说明,不受约束并不是加密前沿的主流文化。

最后我想说,政府监管机构制定明确的规则,尊重加密领域的独特性和挑战,现在还为时不晚。

数字资产是否真的有法律明确性?

SEC和公众之间的一个基本冲突是,围绕数字资产的法律清晰度有多大。我为代币发行事件后提出的安全港条例,的确在“加密货币资产发行中何时涉及证券法”这个问题上存在不确定性。但SEC会的普遍态度是,这很明确,没必要为安全港费心。

“加密资产什么时候是证券”这一概念的明确性,一定会让多年来为这个问题苦苦挣扎的加密项目咨询律师们感到惊讶。例如,我们收到的公众反馈涉及委员会关于经纪交易商保管数字资产证券的声明,该声明区分了“证券型数字资产证券”和“非证券型数字资产”,后者我们不允许由特殊目的经纪交易商保管。

作为回应,许多评论人士要求澄清什么是“证券型数字资产”,并声称由于缺乏透明性,期望经纪自营商进行分析是不公平的。此外,如果透明度意味着基本上所有的代币都被视为证券,那么为什么要设立针对特殊目标的经纪自营商的委员会职位呢?

我们是通过和解来执行规则,还是为模棱两可而妥协?

SEC最终认为大多数数字资产是证券。即使我们把强制执行作为提供透明度的方式,但它是行不通的。安全性的最终确定只发生在法院(而不是委员会)对此事作出裁决的少数情况下。即使在这些情况下,确定一个代币最初是作为一种证券提供的,也不能说明代币本身是一种证券,无论是在最初销售时还是在二级交易中。

然而,我们的大多数加密货币执法行动都不是诉讼行动,而是以和解告终。在涉及平台的情况下,SEC通常只声明一些数字资产是证券,而没有具体说明哪些是证券或为什么是证券。当一方与美国证券交易委员会的执法行动达成和解时,它往往试图让案件结束。它没有动力迫使SEC作为和解的一个条件,提出一个明确的法律分析。

我和专员Elad Roisman在Coinschedule和解中提出了这个问题。也许这种方法是可以理解的,因为和解的各方可能不包括对该代币的安全/非安全状态最感兴趣的人。然而,如果SEC不能轻易地阐明一个毋庸置疑的法律理论来解释为什么特定资产是证券,那么这个情况是否像SEC所坚持的那样是透明的?歧义最终对我们有好处,因为它有效地迫使任何与数字资产有任何联系的参与者进入我们的监管管辖范围。

我们是为投资者而战还是为管辖权而战?

随着稳定币越来越受欢迎,它们引起了一系列争夺监管地位的监管机构的兴趣。稳定币发行人应该注册为银行吗?稳定币应该有存款保险支持吗?FSOC是否应将稳定币指定为具有系统重要性?稳定币是货币市场基金吗?CFPB是否应该介入来保护消费者?

鉴于稳定币的惊人增长,监管机构正在询问它们是否适合现有的监管框架,以及它们对消费者保护和长期金融稳定的影响是什么,这是可以理解的。然而,在他们进行这项调查时,我希望他们会对下列事项表示赞同:

许多人发现稳定币是一种便利的支付工具,可以促进加密货币的移动和交换,因此任何限制稳定币使用的监管措施都必须以大于失去便利性的好处来证明合理性。

由于稳定币在操作、挂钩、基础储备或透明度方面并不统一,因此监管机构应谨慎进行广泛的概括。

过于广泛地应用法律来限制稳定币,可能会无意中限制其他产品和服务。

试图利用19世纪私人银行票据的经验来摒弃稳定币的做法,是基于对两者的误解。

虽然试图理解稳定币是好事,但对稳定币的恐惧是没有道理的。正如美联储副主席Randal Quarles解释的那样:“我们不需要害怕稳定币。美联储历来支持负责任的私营部门创新。根据这一传统,我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处,包括美元稳定币可能支持美元在全球经济中的作用。”

我们是在保护投资者还是在剥夺投资者的机会?

把加密前沿和“狂野西部”类比,说明人们担心不知情和不情愿的投资者,因参与加密市场而受到损害。对于那些不认可加密市场机会和价值的人来说,美国缺乏明确监管实际上可能是保护投资者免受伤害的一种方式:如果模糊性阻止他们参与,那就更好了!从这个角度来看,一些项目和平台因为监管不确定性而将美国人排除在外,实际上是一件好事。只有未能将美国人拒之门外的项目才会面临执法行动。

对美国人的广泛地理封锁应该引起美国监管机构的关注,即使这的确减轻了他们的监管负担。例如,最近广为宣传的空投事件就把美国人排除在外。这些代币是奖励网络参与者的一种方式。为什么我们希望美国参与者被排除在获得应得的奖励之外?在一次空投之后看看Twitter上的评论,SEC是不会被感激的。

无论是通过缓慢的产品审批,还是使用创造性应用的标准,监管机构都无法让投资者获得某些产品和服务。委员会对集合加密货币投资工具的做法说明了这个问题。目前可提供的产品包括场外交易产品和有限敞口于加密货币期货的共同基金,敞口于加密货币行业的ETH,以及资产负债表上持有加密货币的上市公司,与其他国家提供的基于现货加密的交易所交易产品相比,对投资者来说不方便、不直接、成本还很高。从一个无论如何都不喜欢加密产品的监管者的角度来看,没有任何损失。

然而,即使投资者选择不购买特定产品,也会失去对他们来说有价值的参与机会,因为能够选择参与也是很有价值的。正如CS Lewis指出的那样,“在所有的暴政中,真诚地为其受害者的利益而实行的暴政可能是最暴虐的……这种善意的刺痛是难以忍受的侮辱。”

我们是否要假装一切都是中心化的,以便我们可以对其进行监管?

Gensler主席正确地指出,给去中心化的东西贴上标签并不一定就使它变成了去中心化的东西。我们在最近的一次所谓的DeFi执法行动中看到了这种现象,该行动指控一家公司和两名高管进行非法发行行为。

但是,当我们在处理一个协议时,它促进了点对点或个人对代码的交易,而没有一个中央中介时,会发生什么呢?有没有人以符合法治和宪法原则的方式承担责任?我们是否可以让开源协议的开发人员对其负责?

也许我们甚至不应该讨论这些问题。毕竟,如果人们利用自动做市商来交换加密货币,那么他们这样做时是否意识到代码决定了交易将如何发生,并且没有人准备好扭转不良交易?真正去中心化的平台与为中心化金融而设计的监管方法并不适用。

正如一位评论员所观察到的那样,“所以,每次他们说‘平台必须这样做’‘平台必须那样做’—这个‘做’是什么意思?!含蓄地说,理解这些评论的唯一方法是对证券市场规则的解释,即明确什么类型的软件被允许编写,但这是不可能的。”

事实证明,很多人都希望与加密领域的中心化中介打交道。如果这些实体从事证券活动,我们可以对其进行监管(当然,假设我们允许他们在我们的监管框架内实际开展业务),但人们选择与之交互的DeFi协议应该从不同的角度来看待。用Collins Belton律师的话说,“SEC可能是使一些东西真正去中心化的最佳动力”,而这对加密货币来说并不是一件坏事,毕竟加密货币以去中心化为荣。

我们是在抓坏人,还是在创造“第22条军规”?

优秀的参与者想知道哪些数字资产是证券,这样他们就可以弄清楚如何遵守证券法,但在我任职委员会的近4年里,我们几乎没有做什么来解释这将是什么样子的。我把委员会的责任归咎于我自己和我的同事。

我们只是不允许员工自由考虑有关加密货币如何在证券框架内运作的难题。未来的方向是,不要通过执法行动将实体拖入委员会,并强行拖它们进入实际上并不适合它们的监管体制。相反,我们应该采取一种有条不紊的方法,为市场参与者关心的关键问题方面提供答案。

在一项针对加密货币交易平台Poloniex的执法行动中,我提出了一个悖论:将数字资产视为证券意味着交易数字资产的平台和中间实体必须向我们注册,但它们不能在我们现有规则下作为注册实体运营,因此它们将无法注册。

在这种异议中,我要求回答一些问题,我认为这里有必要重复一遍,因为一旦平台上的至少一种数字资产交易被认为是一种证券,就会产生一种复杂性:

该平台能否托管客户资产,这是集中式加密交易平台的典型特征吗?如果是,考虑到我们对数字资产证券的托管的担忧,该如何做呢?

如果没有,是否有足够数量的经纪自营商通过注册流程来建立流动性市场?

他们的注册条件是否允许他们作为做市商或代表散户投资者促进交易?

平台可以同时交易证券和非证券吗?如果不能,该平台如何使用两个实体(一个用于数字资产证券的经纪人交易商实体,以及一个用于非证券的附属非经纪人交易商实体)为客户提供无缝或至少可服务的交易平台,例如,希望同时交易数字资产和数字资产证券,并使用非安全数字资产支付数字资产证券的交易?

交易平台及其客户如何确定特定数字资产是否为证券?

如果代币作为投资合同的一部分在证券发行中出售,那么该代币的二级交易必须在多长时间内被交易该代币的平台视为证券交易?

根据《交易法》,将代币作为投资合同的一部分作为股权证券进行注册的机制是什么?

还有一些我没有在异议中提到的。例如,经纪自营商或交易场所如何在处理数字资产证券的同时,处理非数字资产和非数字证券?当经纪自营商从事数字资产时,《证券投资者保护法》的覆盖范围如何?在数字资产证券方面,如果有的话,转移代理的恰当角色是什么?谁能保管符合证券法的数字资产?财务会计准则委员是否应该解决加密会计问题?一个平台如何发现自己交易的证券,由于数字资产证券的新定义清晰度(假设清晰度在某个点到来),发现自己交易的数字资产证券符合规定?

如果我们打算要求在加密世界中注册实体,我们必须让我们的员工进行艰难的探索,根据业务的独特方面来弄清楚规则将如何适用,并在这样做时通过透明的监管(而不是执法)过程寻求广泛的公众意见。

结论 

这些问题旨在激发更深入的跨政府承诺,以寻求合理的监管解决方案。其风险很高,因为政府是带着比现有非正式纪律机制更好的承诺进入加密领域的。我们确实有监管经验,可以在这里发挥作用,但我们必须谨慎行事。政府机构在考虑如何监管时,应该以国会为主导,相互协作,积极咨询受规则约束和保护的公众。

我可能会用比其他监管机构更宽松的手段来处理这整个过程,但真正的问题不是我或任何其他监管机构想要什么,而是你们这些监管的预期受益者想要什么。我渴望看到,一旦我们设定了一些合理、明确的监管参数,你们将在加密领域取得怎样的成就。

用一个流行的加密播客标准结束语来解释,它遵循有关领域风险的适当警告,“你正在向西前进。这是前沿阵地,它不适合所有人。”

谢谢你允许我在你的西行之旅中顺便拜访你。

原标题:美国SEC专员Hester Peirce演讲全文:从6个角度反思当前的加密监管政策

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